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一、地方政府專項債的政策實施背景有哪些？

地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩投資、擴內需、補短板的重要舉措，是近幾年地方政府的重要金融工具。

國發〔2014〕43號、財預〔2016〕155號等文件明確指出，專項債是省級（省、自治區、直轄市）政府作為發行主體，在全國人大或其常委會批準的專項債務限額（余額限額和當年新增限額）內，發行的有償還計劃和穩定償還資金來源的地方政府債券，債券發行后的資金用于公益性資本支出而不是經常性支出。市縣級政府的專項債資金需求由省級政府在限額內代為發行并由省級財政部門按照轉貸協議撥付市縣級財政部門。專項債務收入（通過發行專項債籌措的資金）、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理。

二、專項債的支持范圍有哪些？

2022年5月30日會議信號：（專項債券重點支持范圍有望擴容至11大領域）

之后，在10月上旬公布的《關于組織申報地方政府專項債券項目的通知》(發改辦投資〔2022〕873號)文件中又提到：

申報項目必須符合投向領域有關規定。嚴格執行《國家發展改革委關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券項目有關工作的通知》(發改投資(2022)1440號)明確的專項金需求的項目，除因所在地方政府債務風險等級上升為高風險而進入禁止類項目清單的項目外，均可申報專項債券資金需求。

依照專項債申報指導文件及意見，專項債可申報范圍涵蓋以下大投向小領域：

? 交通基礎設施

鐵路、收費公路、機場（不含通用機場）、水運、城市軌道交通、城市停車場

? 能源

天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網（農村電網改造升級和城市配電網）

? 農林水利

農業、水利、林業

? 生態環保

城鎮污水垃圾處理

? 社會事業

衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）、教育（學前教育和職業教育）、養老、文化旅游、其他社會事業

? 城鄉冷鏈等物流基礎設施

城鄉冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施)

? 市政和產業園區基礎設施

市政基礎設施（供水、供熱、供氣、地下管廊）、產業園區基礎設施

? 國家重大戰略項目

京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、推進海南全面深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展

? 保障性安居工程

城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房、棚戶區改造（主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目）

? 新型基礎設施

根據多個省份的新基建專項債券項目情況及謀劃經驗來看，目前專項債券支持新基建相對較多的方向主要是融合基礎設施，主要是指深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級，進而形成的融合基礎設施。

? 新能源

新能源領域滿足有一定收益、公益性建設項目主要有以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電光伏基地、農民利用自有建筑屋頂建設戶用光伏、鄉村分散式風電、生物質能利用、抽水蓄能、新型儲能、分布式智能電網、適應分布式新能源接入的直流配電網工程、光伏公共建筑一體化項目等。此外，加氫站也是有一定收益的公益性新能源建設項目。

三、專項債申報的流程如何走？

專項債申報流程：

? 項目儲備

各地、各部門須先行確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持，且滿足債券發行條件與要求的具體項目。

? 項目申報

前期準備：

① 由項目主管部門或項目組織實施單位負責項目申報；

② 項目實施單位編制項目可行性研究報告；

③ 發改部門（或行政審批局）辦理項目批復手續；

④ 同級規劃、土地、環保等部門出具項目相關批復文件，如果涉及基本農田，需報中央審批。

申報入庫：

① 申報單位分別向同級發改、財政部門申請納入“國家重大建設項目庫”、“地方政府債券項目庫”；

② 按照“資金跟著項目走”的原則，省發改委會同省財政廳對專項債項目進行初核，初核通過后，分別提報國家發改委、財政部相關“項目庫”。

項目批復及額度下達：

① 國家發展改革委初審通過后，向財政部和各省反饋項目清單。

② 財政部根據國家發改委項目清單核定下達專項債券額度，省財政廳會同省發改委核定下達各市縣債券額度。

? 發行流程

發行準備：

項目實施單位或在第三方咨詢公司/寒地咨詢協助下編制《 XX 項目收益與融資自求平衡專項債券實施方案》，并聘請第三方會計師事務所、律師事務所編制《財務平衡評價報告》、《項目法律意見書》。其中，寒地咨詢提醒項目收益扣除成本后，覆蓋融資本息倍數原則上應達到1.2倍以上。

債券發行：

在債券發行前5個工作日，由省財政廳統一公開披露上述信息，并組織債券發行。

? 資金撥付

及時撥付：

債券發行后，財政部門按程序及時將債券資金撥付至項目實施單位。

加快支出：

項目單位要在依法合規的前提下，加快債券資金支出進度，盡快形成實物工作量。

? 還本付息

列入預算管理：

專項債券還本付息以及費用支出應當根據當年到期專項債券規模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，妥善安排，列入年度政府性金預算統籌安排。

按期歸繳國庫：

使用債券資金的項目單位應建立還本付息臺賬。債券還本付息前，項目單位應按規定時限足額將應償債資金歸繳至同級財政部門。

? 存續期信息公開

地方各級財政部門應當組織開展本地區和本級專項債券存續期信息公開工作，督促和指導使用專項債券資金的部門不遲于每年6月底前公開以下信息：截至上年專項債券資金使用情況、對應項目建設進度、運營情況，專項債券項目收益及對應形成的資產情況。

四、專項債申報的重要條件是什么？

? 專項債項目必須符合專項債券風險管理要求和發行條件；

? 必須是經濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目；

? 必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目；

? 優先安排在建項目；

? 優先安排納入相關規劃的國家重大戰略任務項目；

? 要求按照項目建設工期和年度建設任務合理提出資金需求；

? 項目前期立項的各項手續已完結（包括規劃、選址、土地、可研、環評、穩評等），呈報的資料，填報的信息，前期項目的批復完備齊全。

五、專項債的發行主體是什么？

全國34個省市區有37個發債主體。

省、自治區、直轄市政府為專項債券的發行主體，具體發行工作由省級財政部門負責。

設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府（以下簡稱市縣級政府）確需發行專項債券的，應當納入本省、自治區、直轄市政府性基金預算管理，由省、自治區、直轄市政府統一發行并轉貸給市縣級政府。

經省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行專項債券。

六、專項債用作資本金的支持領域有哪些？

“專項債用作資本金”源于2019年6月、為加大專項債對重點領域和薄弱環節的支持力度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）明確，專項債可用于重大項目資本金，并允許配套市場化融資。

2022年監管部門明確（2022年下半年起、投向），可用作項目資本金的投向領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項，專項債可作資本金領域由此擴大至13項。

這13個領域做了梳理，分別是鐵路、收費公路、干線和東部地區支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施。

七、專項債券負面清單有哪些？

? 文件依據：

《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》（財預〔2021〕115號）

一、全國通用禁止類項目

（一）樓堂館所

黨政機關辦公用房、技術用房。

黨校行政學院。

干部培訓中心。

行政會議中心。

干部職工療養院。

其他各類樓堂館所。

（二）形象工程和政績工程

城市大型雕塑。

景觀提升工程。

街區亮化工程。

園林綠化工程。

文化慶典和主題論壇場地設施。

其他各類形象工程和政績工程。

（三）房地產等其他項目

1. 房地產開發。

2. 一般性企業生產線或生產設備。

3. 用于租賃住房建設以外的土地儲備。

4. 主題公園等商業設施。

二、高風險地區禁止類項目

在全國通用禁止類項目的基礎上，高風險地區增加以下禁止類項目：

（一）交通基礎設施

城市軌道交通。

（二）社會事業

除衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）、教育（學前教育和職業教育）、養老以外的其他社會事業項目。

（三）市政基礎設施

除供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎設施項目。

（四）棚戶區改造

棚戶區改造新開工項目。

注：高風險地區指上年度地方政府債務（含法定債務和隱性債務）風險等級評定為紅色的省本級、市本級和縣區。

? 專項債券負面清單須注意以下5點：

① 嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務（必須專款專用）；

② 決不允許搞形象工程、面子工程（強調投資的有效性）；

③ 新增債券資金不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預算法）；

④ 嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼（堅持公益性投資）；

⑤ 不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，不安排一般房地產項目，不安排產業項目，不安排樓堂館所項目。

八、專項債申報資料清單有哪些內容？

專項債申報資料清單：

? 一案兩書：實施方案、財務評價報告、法律意見書。（有些地方又稱作“一案三書”，指項目融資與自求平衡實施方案、事前績效評估報告、財務評價報告、法律意見書）

? 可行性研究報告：對項目實施的可行性進行論證。

? 財政評審報告：項目投資估算經財政投資評審中心或專業評審機構評審，并取得財政局相關批復或已編制正式項目投資概算報告。

? 規劃許可：自規局出具的項目規劃或用地規劃。

? 立項文件：發改局出具的準予立項資料，如項目建議書的批復等。

? 可行性研究報告批復：發改局出具的關于項目可行性研究報告準予的批復文件。

? 用地手續：自規局出具的用地預審與選址意見書、用地規劃許可證、劃撥決定書、國有土地使用證等，具體根據項目用地性質辦理。

? 環評文件：環保局出具的項目關于環境影響的登記表或報告批復。

? 收入測算說明：對項目收入進行合理預測，一是項目預期收入與建設內容密切匹配；二是收入預測類型合理，收入實現具有可實現性；三是收入預測取值有國家標準、行業標準、地區標準的、或有市場詢價材料支撐的、或有以往年度同性質項目運營收入作支撐；四是項目收入測算有計算構成，有收入測算明細。

? 項目資金籌集情況說明：保障項目財政資金明確，到位時間、條件能夠落實。

? 具備《建設工程規劃許可證》《建設工程施工許可證》及招投標手續可提升項目成熟度。

九、專項債可以發行多少年?

根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。

根據《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）文件要求，專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置，綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。因此，為解決部分專項債券項目可能出現的錯配風險，降低風險指數，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當采用的發行年限，專項債期限以10-20年的項目為主。

十、專項債是否可以分期償還？

完善專項債本金償還方式，在到期一次性償還本金方式基礎上，鼓勵專項債發行時采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續期內償債壓力。

十一、專項債的本金和利息如何償還？

專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債等償還。專項債務利息通過對應的政府性基金收入、專項收入償還，不得通過發行專項債償還。常規的10年期以下專項債按年付息，到期一次性還本；10年期及以上專項債按半年付息，到期一次性還本；制定提前還本計劃的項目，按照約定及信息披露的方式償還本金及利息。

十二、省內的專項債發行計劃是誰制定的？

省級財政部門統籌考慮本級和市縣情況，根據預算調整方案、償還專項債務本金需求和債券市場狀況等因素，制定全省專項債發行計劃，合理確定期限結構和發行時點。

十三、專項債通常在何時提前下達？額度多少？

最早在上一年11月。

2019年以后，財政部可以在兩會前提前下達未來年度專項債額度，確保來年初地方債及時發行。實際操作中，多數年份選擇在上一年末提前下達專項債額度。政策規定，專項債提前下達額度不超過當年新增限額的60%。

實際操作中，每年末提前下達額度占來年總額度的40%-50%。

十四、已完工的項目是否可以申請專項債券資金？

不可以。專項債券資金可以用于新建或在建項目，資金下達后要求形成實物工作量。

十五、哪些單位可以做項目實施主體？

項目行業主管部門（要有機關法人證書）；事業單位/地方城投公司 /國有企業（所在地人民政府/行業主管部門授權）。具體各省要求有不同，以本省要求為準。

十六、專項債項目收益來源是否需要和建設內容匹配？

需匹配，收益挖掘要遵循以下原則：

（1）相關性原則（收入來源于項目自身）

（2）直接性原則（收入來源于項目建設內容）

（3）可衡量原則（收入有參考依據或標準）

十七、專項債券資金重點支持的方向包括“兩新一重”，指的是什么？

“兩新一重”顧名思義，也就是兩個“新”和一個“重”，分別是新型基礎設施、新型城鎮化，以及交通、水利等重大工程。

（“兩新一重”建設主要是：加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網絡，拓展5G應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發新消費需求、助力產業升級。加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。）

十八、同類項目可否打包發行專項債？

根據項目所屬區域、行業、類型等因素，可采取同類項目集合方式發行；

譬如多所幼兒園、學校、鄉鎮衛生所（單個子項目平衡到整體平衡）專項債申報要求項目要入發改重大項目庫（一個項目一個代碼，同類項目建議打包一個立項）

十九、項目資本金可以全部使用專項債資金做資本金嗎？

不能。項目資本金應滿足不同行業資本金的比例要求，同時，資本金不應全部以專項債資金充當。地方政府或項目單位應自籌一部分資本金，缺口部分可以使用專項債資金。從已發專項債來看，很少有專項債資金占資本金金額60%以上，常規的固定資產投資項目一般要求最低資本金不低于20%。

二十、新增專項債券資金是否可以置換存量債務？

嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產業項目、不安排房地產相關項目。

二十一、需要第三方專業機構配合做的文件有哪些？

專項債項目發行前，需要第三方專業機構做的文件主要有項目可行性研究報告、項目收益與融資平衡方案、財務評估報告、法律意見書、信用評級文件（信用評級文件一般由省級財政部門統一協調編制）。

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二十二、文化旅游領域，哪些項目不支持申報？

博物館以外的文化類項目、非A級景區內的旅游項目、酒店和民宿等產業建筑、已竣工或臨近竣工項目、大規模城市基礎設施和城市提質“亮化”等項目不支持申報。

二十三、多功能智慧桿項目可以申請專項債嗎？

可以。目前已經有多個片區化的多功能智慧桿項目申請專項債成功。以多功能智慧燈桿為基礎，延伸應用場景實現：智慧照明、智慧交通、智慧警務、智慧城管、城市環境監測、智慧停車、新能源汽車充電樁、車路協同、5G基站搭建等項目可以申請。

二十四、專項債申報注意事項：

? 專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目

專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目。這一概念其實已經限定了專項債券資金使用范圍，其一是需要用在項目上，將專項債券資金用于經常性支出、償還其他債務或利息的均不屬于項目范疇，且這些支出均不能形成實物工作量，違反國常會對于盡快形成實物工作量的要求。其二公益性，堵死了專項債券資金用于產業項目、房地產項目等適合商業化運作項目的路徑。

? 項目謀劃期考慮要充分

大部分的資金使用問題都可追索到項目前期謀劃階段，有些地方存在“項目跟著資金走”、“為了融資而融資”的現象，造成項目前期謀劃準備不足，倉促上報，資金下達后造成使用困難。

? 政企職責要劃分清楚

根據國發【2014】43號文指出：明確政府和企業責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。因此，在項目業主的確認上，政企職責要劃分清楚。屬于本級企事業單位干的事，你別用政府部門來做業主，容易造成后期資金使用、產權劃分等諸多問題。

? 及時向相關部門報告項目情況

對項目業主變更、建設內容及規模調整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應經本級政府批準后向省級財政部門報告，并由省級財政部門公告或做相應的信息披露。對因準備不足短期內難以建設實施的項目，應根據財預〔2020〕94號文規定調整專項債券資金用途處理。

二十五、專項債申報的工作建議：

? 加強研究，分析政策。

深入研究《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》、《地方政府債券發行管理辦法》等文件，了解政策要求和動向，加強對專項債的認識，熟悉專項債的申報流程，明確專項債的申報方向和申報重點。

? 加強對接，精準謀劃。

按照專項債支持的領域，加強跟業主對接，結合當地的實際情況，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

? 瞄準重點，專項突破。

由于專項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，成功獲批發行專項債，關鍵是做好項目建設內容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配。同時，地方政府債務項目的績效管理貫穿于項目運行的整個生命周期，事前績效評價要求做好項目規劃，明確目標導向。